“十三五”期间法治政府建设全面深入推进 “利企便民”已内化为依法行政重要理念

开栏语

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。面对错综复杂的国内外形势、艰巨繁重的改革发展稳定任务，特别是突发新冠肺炎疫情的严重冲击，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民，顶风破浪、攻坚克难，胜利完成“十三五”规划确定的主要目标和任务，即将如期全面建成小康社会，我国发展取得了历史性成就，综合实力、经济实力、科技实力、国际影响力跃上新台阶。

五年前，我们从厚厚的那一本“十三五”规划纲要中发现，有关“法”的要素很多，它是高频词，是关键词。如今，五年期即将结束，一系列变化让我们为这五年来法治建设的成就感到欣喜：我们看到新时代全面依法治国迈出重大步伐，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系日趋完善，司法体制综合配套改革不断深入，为改革发展保驾护航作用更加凸显。

法治日报从9月28日起，开设“聚焦‘十三五’成就”专栏，报道我国“十三五”期间所取得的改革成就，敬请关注。

□ 聚焦“十三五”成就

□ 法治日报全媒体记者 张维

五年一晃而过。

五年前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称“十三五”规划）发布时的那一句掷地有声，即将落地成真：“法治政府基本建成”。

五年前，它被作为全面建成小康社会新的目标要求之一，被纳入“十三五”时期经济社会发展的主要目标之中。其后，中共中央、国务院于2015年12月印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)，这是第一次以党中央的名义发布有关法治政府建设的纲领性文件，确立了法治政府建设的总蓝图、路线图、施工图。“制定一个和‘十三五’同步同期的法治规划，新中国成立以来还是第一次。”中央党校(国家行政学院)教授胡建淼今天在接受《法治日报》记者采访时说。

而这个即将过去的五年，正是中国法治政府建设责任更紧、措施更实、步伐更快的五年，一系列看得见的变化与进步，让我们对上述目标的实现充满信心。

“五年来，我国法治政府建设有了更全面、更深入的推进。特别在坚持职权法定、职能转变、放管服改革、减少行政执法事项、程序正当、信息公开等方面，成效显著。”胡建淼说。

政府服务意识提高

有效激发市场活力

这五年，“放管服”三管齐下，“利企便民”已内化为各地各部门依法行政的重要理念。

9月11日，针对“山东山菱重工有限公司使用‘最优’广告用语”的违法行为，山东省济宁市太白湖新区市场监督管理局经过审慎审查，认为应适用轻微违法行为免罚条款，作出了不予行政处罚的决定。

“如果没有这份清单的实施，企业将面临最低20万元的行政处罚，免罚使我的企业避免了因较大数额罚款陷入资金链断裂的危机，给予了企业纠错的机会。”山东山菱重工有限公司法定代表人唐盼盼告诉《法治日报》记者。

近日，济宁依法治市办开展了为期一周的“免罚轻罚清单”实施情况专项督察，并组织了企业走访调查活动，对清单实施效果进行评估。这里的清单即是山东省今年6月1日起实施的《轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单》。“清单实施仅三个月，济宁市各级行政执法部门已适用清单办理不予处罚案件2655件，减轻处罚案件46件，2775家市场主体因此受益。”济宁依法治市办主任、司法局局长朱勇志介绍说。

这种“有温度的执法”不仅可以帮助企业渡过疫情难关，同时减少了执法争议，提高了执法效率，提升了执法效能，有利于优化营商环境。其背后，是我国依法行政理念从注重“管”向注重“服”转变的一个缩影，政府的出发点不是“管”，而是要便利企业和群众。

为此，既要做好服务，也要勇于放权。习近平总书记指出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

这五年来，国务院相继取消和下放了大量行政审批事项，全部取消非行政许可审批，资质资格许可认定和评比达标表彰事项大幅减少。用政府的“减法”换取市场活力的“乘法”，让市场主体的获得感不断增强。

根据国家市场监管总局最近公布的数据，目前“证照分离”改革在18个自贸试验区开展全覆盖试点，全国29个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团开通企业开办“一网通办”平台，全国企业开办时间压缩到5个工作日以内，企业注销推行“一网通办”。

随着商事制度改革的持续推进，市场活力被有效激发——截至今年7月底，全国登记注册市场主体总量达1.32亿户，其中企业4110.9万户，分别比去年年底增长6.7%和6.5%；今年1至7月，我国日均新增市场主体6.4万户，其中日均新增企业2.1万户，净增1.1万户。国家市场监管总局副局长唐军透露，今年全国企业开办时间将减到4个工作日以内，有条件的地区还可以进一步压减。

门槛降低了，监管加强了。作为减轻企业负担的新型监管方式，“双随机、一公开”监管是加快社会信用体系建设、创新事中事后监管的重要内容。国家市场监管总局信用监管司负责人刘琳说：“‘双随机、一公开’监管推行以来，企业普遍感到政府部门的检查次数明显减少，检查过程更规范了。”

老百姓也同样从“放管服”改革中获益，如证明事项的大量取消与推行证明事项告知承诺制。“从制度层面解决了群众办事难、办事慢、多头跑、来回跑等问题，切实减少了‘奇葩’证明、循环证明、重复证明，方便了群众和企业办事、改善了营商环境、提高了政府服务能力。”司法部有关负责人说。

2018年9月，司法部在中国法律服务网上正式开通“群众批评——证明事项清理投诉监督平台”。平台开通当月，共收到群众反映证明事项有关问题865件。而到2019年11月，这类投诉已减少至15件。

政府职能更加科学

督察加压示范鼓劲

这五年，政府职能更加科学，领导干部负起法治政府建设更大责任，法治政府建设的推进路径更加明晰。

习近平总书记指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。其后出台的《纲要》也明确到2020年要基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。这一方案着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。

中国政法大学校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德教授说：“这次机构改革是改革开放以来规模最大、范围最广、利益调整最为深刻的一次，旨在通过机构设置优化职能配置，搭建起系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。”

其中，中央依法治国办成立后，把推动法治政府建设作为一个重要任务来谋划和部署。

作为关键少数的党政主要负责人，也在这五年间被赋予重要职责，若有失职必然受到严厉追责。中办、国办印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，对党政主要负责人抓法治建设的第一责任提出了明确要求。

“只有各级领导干部这个‘关键少数’以实际行动带头尊法学法守法用法，才能营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围，也才能在全社会形成崇尚法治的风气。”马怀德说。

多地都在“关键少数”上下功夫。例如，甘肃研究制定了《甘肃省法治政府建设重大责任事项约谈和挂牌督办试行办法》《甘肃省法治政府建设重大违法行政问题线索调查核实转交试行办法》。每季度分别对14个市州、兰州新区，183个省直部门和省属事业单位进行日常考核，年末进行年度考核，考核结果列入省管领导班子和领导干部实绩考核评价体系。山西省委、省政府将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况列入省级督察计划，省委依法治省办2018年、2019年连续两年对11个市的市委书记、市长履职情况进行全覆盖实地督察，对省直机关进行书面督察。坚持主要领导挂帅，严格落实法治政府建设“一把手”责任，建立健全法治政府建设工作机制，确保各项任务有序推进。

一方面要督察，一方面要激励，而这也正是司法部积极探索推进法治政府建设行之有效的方式和途径的表现：抓住法治政府建设督察和示范创建两个关键，抓重点带一般，抓要害求突破，努力推动开启法治政府建设新局面。建立健全“两手抓”的推进机制，督察重在压实主体责任，自上而下传导外部压力；示范创建重在树立标杆，自下而上激发内生动力，共同形成推进法治政府建设的有效合力，目前第一批（64个）全国法治政府建设示范地区和项目名单已经公布。

各个环节成效显著

“十四五”期间固根基

这五年，立法、执法、复议等法治政府建设的具体环节取得长足进步，可谓亮点纷呈。

习近平总书记非常重视立法工作，提出全面依法治国首先要有法可依，坚持立法先行，发挥立法引领和推动作用；实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要；完善科学立法、民主立法机制，抓住提高立法质量这个关键，使社会主义法治成为良法善治。

这五年来，行政立法围绕中心、服务大局，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，在重点领域立法取得突破性进展。包括外商投资法实施条例、食品安全法实施条例、个人所得税法实施条例、《优化营商环境条例》《重大行政决策程序暂行条例》《保障农民工工资支付条例》《快递暂行条例》《医疗纠纷预防和处理条例》的或立或修，在保障民生、促进经济发展等方面发挥了重要作用。

执法方面，全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，推进严格规范公正文明执法，使得执法和执法不作为等突出问题得到有效遏制，对于大力提升行政执法的能力和水平，促进依法行政，推进法治政府的建设，具有重大意义。

行政复议“零收费”“零门槛”“高效、便民”的制度优势得到有效发挥，取得了积极成效，行政复议在矛盾纠纷多元化解决机制中日益发挥出化解行政争议的重要作用。

行政应诉工作日益受到重视，各地各部门均发文对加强行政应诉工作提出细化要求，举办应诉业务培训班、研讨班，政府及其部门负责人出庭应诉能力明显增强，典型案例日益增多，形成示范带动作用。在这个五年间，多个省部级领导愿意走上行政诉讼被告席出庭应诉。

此外，为确保行政行为的合法性，重大行政决策的合法性审查制度普遍建立。各级政府日益重视法制审核把关，尤其在《重大行政决策程序暂行条例》实施后，积极效应普遍显现。

法律顾问制度也是行政行为合法性的重要保障。省市县三级政府法律顾问制度普遍建立，部分县级以上政府工作部门配备了专职或兼职法律顾问，并制定工作规则和考核办法，完善法律顾问日常管理和考核机制，充分发挥政府法律顾问的咨询论证、审核把关作用。

下一步，法治政府建设应如何走？胡建淼认为，现在的问题是“上面热、下面冷”。一些地方政府还没有学会依法治理，运动式执法还有一定的普遍性。诚信原则、信赖利益保护原则、法不溯及既往原则等坚持得不够。特别是违反承诺，新官不理旧账现象还比较突出。“在‘十四五’规划期间，法治政府建设工作也要固根基、扬优势、补短板、强弱项”。